为加强对房屋建筑和市政基础设施工程质量的监督，规范住房和城乡建设主管部门及工程质量监督机构的质量监督行为，不久前，住房和城乡建设部颁布并实施了第5号令——《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》（以下简称“5号部令”）。近日，住房和城乡建设部工程质量安全监管司司长吴慧娟就5号部令出台的背景、意义和涉及的主要内容回答了记者的提问。

记者：我国工程质量监督工作面临什么样的形势？

吴慧娟：当前我国工程质量监督工作面临的形势主要有3个方面的特点：

一是任务重。我国正处在全面建设小康社会、加速推进城镇化的关键时期，工程建设事业蓬勃发展，工程建设规模大幅增加，质量技术难度不断加大。统计数据显示，目前工程建设每年都保持了20% 左右的增长速度，整体规模不断创出历史新高。而且随着经济的发展，工程项目中超高层、大跨度、结构复杂的建筑日益增多，不少工程建设水平和要求不仅创造了我国工程建设的记录，也跻身世界前列。

二是要求高。经济的快速发展、社会的不断进步对工程质量提出了更高的要求。近年来，我国每年固定资产投资的60% 要通过建筑活动转化为社会财富，工程质量的好坏直接影响到这些资产的价值，从而影响到国民经济发展的质量和效益。更重要的是，建筑工程涉及公共利益和公众安全，工程质量直接影响人民群众生活质量和生命财产安全，关系人民群众最现实、最关心、最直接的利益。因此，在当前深入贯彻落实科学发展观、以提高经济发展质量和效益与改善民生为主线的经济建设中，工程质量的重要性越来越突出，全社会对工程质量的关注和要求也越来越高。

三是问题多。当前我国工程质量状况是总体受控、稳中有升，但也必须清醒地认识到，工程质量问题仍然存在，总体上还不能满足经济社会发展的要求，主要体现在：工程质量通病仍然比较普遍；建筑市场行为不够规范，随意压缩合理工期和造价、虚假招投标、转包、挂靠、诚信缺失等问题仍较多存在，给保证工程质量带来不利影响；工程质量在不同经济发展水平、不同行政级别城市中存在不平衡，存在较大的地域差别和城乡差别。

记者：5号部令出台的背景和意义是什么？

吴慧娟：相对于当前的新形势和新要求，工程质量监督工作还存在一些不适应、不完善的问题，制约了监督作用的进一步发挥和监督工作的可持续发展。主要体现在4个方面：

一是法规体系需要进一步完善。国务院 2000年出台的《建设工程质量管理条例》，明确规定国家实行建设工程质量监督管理制度，从行政法规层面确立了质量监督工作的法律地位。2003年，我部印发了《工程质量监督工作导则》，但《导则》作为规范性文件，法律层级较低，约束力不足，已不能适应工作实践中面临的新形势和新问题，无法为质量监督工作提供有力的法律支撑。

二是监督机构性质需要进一步明确。由于《建设工程质量管理条例》规定监督机构是受建设主管部门委托执法，且长期以来，质量监督机构被定为自收自支的事业单位，靠收取监督费开展监督工作。这导致社会上对工程质量监督的性质存在一定误解，把工程质量监督等同于类似工程监理的一般中介服务，甚至把质量监督机构看作工程质量责任主体之一，给质量监督工作的正常开展带来了不利影响。

三是监督方式需要进一步改进。目前，工程质量监督在一定程度上还是沿袭了十几年前的做法，实行以工程项目为单位、以定点监督为主的监督模式。具体表现为：对每个工程平均使用监督资源，由于监督力量不足，对需重点监督的工程投入不足；对工程各方主体质量行为监督不严；对单个工程的质量问题关注得多，对整个地区宏观质量形势把握不够；对具体的监督检查工作花大力气，对构建监管工作长效机制着力不多等。这种模式往往导致监督工作陷于微观，既不能充分体现政府质量监督的行政执法特性，也无法有效提高监督效率。

四是监督队伍建设需要进一步加强。随着监督工作量的大幅增加，目前大部分地区尤其是大中城市的监督力量严重不足，人均监督面积已从90年代初的3万平米增加到当前的几十万甚至上百万平米，人员紧缺的问题相当突出。同时，存在监督队伍素质良莠不齐的现象：有的监督机构制度建设不完善，有的基层监督机构由于各种原因接收过多的非专业人员，专业能力不足；有的监督人员对质量管理法律法规、工程建设强制性标准及监督规定不熟悉，业务水平较低，也有少数监督人员工作责任心不强。这些问题的存在，严重削弱了监督队伍的战斗力，影响了监督工作质量。

此外，2009年初取消建设工程质量监督费以来，不少地方反映在落实工作经费和机构改革过程中，面临法律依据不足、机构性质不清等问题，使得完善工程质量监督制度的任务更为紧迫。希望通过5号部令的出台，促进各地工程质量监督机构进一步明确职责定位，改进监督方式，加强队伍建设，提升监督效能，为加强和改进我国工程质量监督工作、不断提高我国工程质量水平奠定更加坚实的法律基础。

记者：5号部令主要规定了哪些方面的内容？

吴慧娟：5号部令是根据《建设工程质量管理条例》制定的，既充分考虑了政策的连续性，也兼顾各地现有做法，从监督机构定位、监督工作内容、监督工作程序到监督机构和人员的考核管理等方面，对工程质量监督作了比较系统、科学的规定，其中也有不少亮点、创新点。主要包括六个方面内容：

一是关于工程质量监督机构的定位。工程质量监督是为保证公共利益和公众安全，对工程是否执行国家有关法律法规和工程建设强制性标准进行的监督，是政府监管工程质量的重要手段。因此，工程质量监督机构虽然是受政府委托实施质量监督，但履行的是行政管理职能，本质上仍然属于行政执法机构。部令第一条将住房城乡建设主管部门和工程质量监督机构统称为主管部门，体现了对监督机构行政执法地位的认可。第三条规定“工程质量监督管理的具体工作可以由县级以上地方人民政府建设主管部门委托所属的工程质量监督机构实施。”这遵循了《建设工程质量管理条例》“可以委托”的规定，同时把工程质量监督机构限定为建设主管部门所属，明确了工程质量监督机构是各级建设主管部门下属的单位，是政府机构的一部分，并非社会的一般中介机构。

二是关于工程质量监督方式。为进一步提高监督效率，适应行政执法的特点和要求，部令规定了以抽查、抽测为主的工程质量监督方式，这在部令第五条和第六条中均有体现。抽查的监督方式类似于交警执法，通过随机抽查工程，事先不定点、不定期、不定检查内容、不提前告知，首先充分强化质量监督的行政执法属性，切实增强监督检查的权威性和威慑力；其次可以避免受检单位做表面文章，增强监督检查的有效性；最后可以更加灵活、合理地配置监督资源，提高监督效率。

三是关于工程质量监督内容和程序。部令规定了8项监督内容：监督各方执行法律法规和工程建设强制性标准的情况；抽查涉及工程主体结构安全和主要使用功能的工程实体质量；抽查工程质量责任主体和质量检测等单位的工程质量行为；抽查主要建筑材料、建筑构配件的质量，比如钢筋、混凝土等；对工程竣工验收进行监督；组织或者参与工程质量事故的调查处理；定期对本地区工程质量状况进行统计分析；依法对违法违规行为实施处罚。部令还规定了对具体工程项目实施质量监督的6项程序：受理建设单位办理质量监督手续；制订工作计划并组织实施；对工程实体质量、工程质量责任主体和质量检测等单位的工程质量行为进行抽查、抽测；监督工程竣工验收；形成工程质量监督报告；建立工程质量监督档案。

四是关于工程质量监督责任。为进一步落实工程质量监督责任制，部令第十一条第二款专门规定了监督机构对工程质量监督承担监督责任。一方面，要把监督责任与企业的主体责任区分开来，工程参建单位的有关人员按各自职责对工程质量负终身责任，而政府的质量监督则是对监督行为负责任。另一方面，监督责任作为一种政府监管责任，如果存在失职渎职行为，就必须承担相应责任。

五是关于不良行为记录管理。为进一步提高监督工作成效，部令加强了关于不良行为记录管理方面的规定，第七条规定工程竣工验收合格后，建设单位应当在建筑物明显部位设置永久性标牌，载明建设、勘察、设计、施工、监理单位等工程质量责任主体的名称和主要责任人姓名；第九条、第十条分别规定了建立工程质量信用档案和向社会公布在检查中发现的有关质量问题及整改情况，都涉及到不良行为记录管理及信用评价的要求。不良行为记录管理是实施抽查和差别化监管的需要，是加强诚信体系建设的需要，是落实工程质量终身责任制的需要。

六是关于工程质量监督机构和人员考核管理。在2007年我部出台的《建设工程质量监督机构和人员考核管理办法》的基础上，部令对监督机构和人员的考核管理做出了全面、详细的规定，提升了法律层次，为开展好这项工作提供了更加有力的支持。

记者：对5号部令的贯彻实施工作有哪些具体要求？

吴慧娟：部令出台以后，我们召开了宣贯会，下发了《关于贯彻实施<房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定>的通知》，从开展学习培训和宣传、完善相关配套制度和政策、加强和改进工程质量监督工作、强化工程质量监督队伍建设等方面，对各地贯彻实施工作提出了明确要求。其中有几项工作需要抓紧落实：一是省级住房城乡建设主管部门要结合本地实际尽快制定出台部令的具体实施办法，进一步细化工程质量监督工作内容、程序以及监督机构和人员的考核管理等规定，增强部令的可操作性。二是加快建立健全以抽查为主要方式、以行政执法为基本特征的工程质量监督模式，同时积极推行差别化监管，大力加强工程质量不良记录管理，着力增强监督工作的有效性和权威性，提高监督效能。三是按照履行行政执法职责的要求，积极稳妥推进工程质量监督机构编制定位和经费保障工作，特别是仍没有落实工作经费的地区，要主动加强与同级编制、财政部门的沟通，抓紧解决财政保障工作经费的问题。